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地方政府债务风险的成因及防范

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地方政府债务风险的成因及防范 易定强 《财务管理研究》2019年 10月刊 (引用本文:易定强.地方政府债务风险的成因及防范[J].财务管理研究,2019(01):67-72.) 2017年5月,债券评级机构穆迪

  • 地方政府债务风险的成因及防范

    易定强

    《财务管理研究》2019年 10月刊

    (引用本文:易定强.地方政府债务风险的成因及防范[J].财务管理研究,2019(01):67-72.)

    2017年5月,债券评级机构穆迪将中国主权信用评级由A3下调至A1,其理由之一是中国经济会被不断增加的政府债务所拖累。虽然一些改革措施会改善经济发展环境和金融系统架构,但短期内很难整体消除过多的负债。

    在我国加快城镇化和基础设施建设的过程中,地方政府的作用不容小觑,是推动我国经济快速增长的中坚力量。但大多数地方政府财力有限,庞大的投资需求受到多年来的财政缺口限制。为此中央政府多次提出要鼓励和引导民间资本参与政府项目,然而,地方政府和金融机构在实际推行时会变相处理,导致一些政府购买服务和PPP项目大范围被叫停。

    可见,地方政府举债是一把双刃剑:一方面,拓宽融资渠道,可以以较低的融资成本获得资金,来促进当地基础设施建设和经济发展;另一方面,地方政府负债规模过大、增长过快,会带来诸如到期无法偿付、破产、市场信誉丢失以及通货膨胀等一系列风险,可能引发地区甚至全国性经济危机。

    01 我国地方政府债务的现状

    债务规模较大

    有关统计结果显示,截至2018年年末,我国政府债务(显性债务)余额约为29.95万亿元,其中地方政府债务余额183 862万亿元,占比超过50%。2018年政府债务的负债率(总体债务/GDP)为37%,低于欧盟警戒线60%的标准。对于地方隐性债务,由于我国暂无统一的认定标准,其具体统计数据无法公布。根据国内有关的专门机构从不同角度测算,我国地方政府隐性债务在20万亿~50万亿元之间。

    债务资金使用效率偏低

    目前我国地方政府的权力过大,同级人大无法对预算执行情况实行有效监督。同时,我国财政支出预算只关注如何筹集资金和使用资金,对于资金的使用效益和结果缺乏应有的关注与监督,导致财政资金使用效率远远达不到预期。财政资金的使用效率较低,有的甚至为负值。

    债务资金使用效率偏低

    地方政府对债务的使用和偿还尚无统一的管理机制。由于地方政府对债务规模缺乏具体规划,对筹集到的债务资金缺乏有效监督和管理。政府筹资规模由谁控制、资金使用过程由谁监督、资金使用效果是否达到预期要求等问题都没有得到应有的关注,从而造成了当前地方政府债务管理混乱、偿债能力呈持续弱化趋势。

    02 地方政府债务风险的防范措施

    健全法律法规体系,实现事权财权匹配

    健全法律法规体系。近年来,我国相继出台了许多相关的法律法规,但相比发达国家仍有很大的差距,法律法规体系尚有待完善。有关部门应抓紧出台隐性债务的认定口径和标准,提高对隐形债务甄别的效率,研究制定防控地方政府债务风险的政策,防止过多隐性债务形成的“灰犀牛”给地方政府带来后患。

    协调好事权和财权的匹配关系。事权与财权不匹配是导致地方政府债务形成的主要根源之一。

    从协调事权和财权的角度分析,一要健全相关的机制体系。根据公共产品的收益范围,用明确的法律条文来划分中央和地方政府的收支范围。对于能划分收益范围的公共产品,中央与地方政府应分别在各自的收益范围内提供,互不干涉;对于不能划分收益范围的公共产品,应按行政管理原则划分。

    二要完善转移支付制度。一方面要普及一般性转移支付,使各地都能享受到同等的公共服务;另一方面要健全专项转移支付,对那些功能和用途相似的专项转移支付项目予以整合,提高资金使用效益。

    三要加强资金使用的绩效评价管理。地方政府应及时公开转移支付资金的使用情况,建立绩效评价体系,定期对体制性转移支付资金使用进行绩效评价,并对结果进行综合运用。

    改革政府筹资机制,降低政府债务风险

    建立地方政府债务风险预警与化解机制。结合当地政府的财政收支状况与金融市场的波动情况,对地方政府的债务风险进行全面分析,建立科学、严谨的风险评价机制,并对地方政府的偿债能力进行客观评价。

    实时更新地方政府债务信息,及时提醒债务存在隐患的地方政府,力求防患于未然。如何安排下一年度债务规模限额和转移支付比例,要根据当年的债务状况和风险防控情况具体分析。想要有效防控债务风险,就要秉持“少借多赚”的理念,做到“一化一控一提高”:对于旧债,地方政府要着力化解其存量,对政府债务进行细分,以不同的化解方式各个击破,在土地出让、资产处置、转移支付资金安排、债务重组、优化支出结构等方面做到“分类管理,区别对待”;对于新债,地方政府要从严控制其规模,在进行城市建设和提供公共服务的工作中,结合本地经济发展水平,充分开展财政承受能力评估论证,有效遏制不具备还款能力的项目上马建设,避免举债的盲目性;对于债务资金,地方政府要尽量提高其运转效率,让债务资金“用起来,动起来,活起来”,增强资金运用的灵活性、多样性,同时也要对其用途严格把关,保证项目投资的有效性与合理性,确保充分利用债务资金的情况下稳赚不赔,为地方财政减轻负担。

    拓宽地方政府投融资渠道。一方面,对地方政府投融资平台公司功能进行合理定位,找准契合其自身功能的发展方向,政府通过政策予以支持。同时适度放宽PPP合作模式的限制性要求,促进转型后融资平台与社会资本的有效合作,支持投资主体多元化。

    另一方面,地方政府应科学确定本地区债务限额,精准测算本地区产业发展的资金需求,寻找最优结合点,制订中长期资金使用计划,为当地的基础设施建设和公共服务提供资金保障。

    完善债务监管体系。首先,要完善债务公开制度。定期发布地方政府可以偿还债务的资产的增减变动信息,确保债务资金的使用公开、透明,为人民群众参与监督政府防范债务风险的工作打开渠道。其次,要创建地方政府内部控制体系。设置地方政府债务监督管理机构,对地方政府的资金运作进行实时监管,对债务资金的变动情况进行定期汇报。最后,要加强监管力度、强化责任追究。严惩不符合法律法规的融资行为以及违规使用政府债务资金的行为,健全政府投资项目的决策机制,防止违规举债、盲目举债等行为的出现,降低债务风险。

    创新经济发展方式,増加地方财政收入

    增加地方政府可支配财力,最终实现自给自足,对缓解地方政府债务风险具有十分重要的作用。当前地方财政主要依赖于税收和土地出让,地方政府应积极转变经济发展方式,根据发展阶段、政策和战略,适时调整转变产业结构、优化招商引资政策来发展地方经济,进而提高地方政府的偿债能力,缓解债务风险。经济落后地区还可以从发展地区特色经济和建立人才回流机制着手。一方面,利用本地的稀缺资源,生产自身有优势的产品,提升创新意识,提高产品在市场的竞争力,从而更好地促进本地区经济发展;另一方面,经济落后地区还可以完善人才回流制度,制定相关优惠政策,吸引本地人才回到家乡,为家乡的经济建设做贡献。

    结语

    本文对地方政府的债务的分类和现状进行了阐述,并对导致地方债务风险的诸多原因进行了详细分析,从健全法律法规体系、实现事权财权匹配,改革政府筹资机制、降低政府债务风险,创新经济发展方式、增加地方财政收入3个方面提出防范地方债务风险的有效措施,对化解地方债务风险,促进地方经济持续、稳定发展具有重要意义。

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发表时间:2021-02-23 | 评论 () | 复制本页地址 | 打印

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